|
|
|
Университет за национално и световно стопанство
Дипломна работа
Проблеми на фискалната децентрализация
2008 г.
Съдържание
СЪЩНОСТ НА МЕСТНОТО САМОУПРАВЛЕНИЕ В БЪЛГАРИЯ. ОСОБЕНОСТИ НА РЕФОРМАТА 8
1. ПРЕДПОСТАВКИ ЗА РАЗВИТИЕТО И ФОРМИРАНЕТО НА ОБЩИНИТЕ 8
3. БЪЛГАРСКИЯТ МОДЕЛ НА РЕФОРМА В МЕСТНОТО САМОУПРАВЛЕНИЕ. 16
4. НОРМАТИВНА УРЕДБА НА МЕСТНОТО САМОУПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНАТА ПОЛИТИКА 27
ФИНАНСОВИ АСПЕКТИ НА МЕСТНОТО САМОУПРАВЛЕНИЕ 33
1. СЪЩНОСТ НА ФИНАНСОВАТА АВТОНОМИЯ НА ОБЩИНИТЕ. 33
2. ОСОБЕНОСТИ НА ФИСКАЛНАТА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В БЪЛГАРИЯ. ОСНОВНИ ПРОБЛЕМИ. 37
4. ФИНАНСОВАТА АВТОНОМИЯ НА МЕСТНИТЕ ВЛАСТИ В НЯКОИ ЗАПАДНОЕВРОПЕЙСКИ СТРАНИ - ОСНОВНИ ИЗВОДИ 59
5. ФИСКАЛНА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И ФИНАНСОВ ОДИТ В ОБЩИНИТЕ. 65
6. ПРОБЛЕМИ НА МЕСТНИТЕ ВЛАСТИ В БЪЛГАРИЯ ПО ОТНОШЕНИЕ ТЯХНАТА ФИНАНСОВА АВТОНОМНОСТ. 67
7. СЪЩНОСТ НА ФИСКАЛНАТА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ В СТОЛИЧНА ОБЩИНА. 72
Проблемите на централизацията и децентрализацията в управлението са пряко свързани с цялостния процес на демократизацията на обществото. Степента на децентрализацията отговаря на степента на социално-икономическото развитие на една страна и е отражение на степента на демократизацията, националната специфика и зрелостта на гражданското общество. Тя определя насоките за разпределение на правомощия и финансови ресурси между централното, областното и общинското равнище на управление, целящи по-ефективното и качествено предоставяне на услуги на гражданите. Децентрализацията е процес на прехвърляне на правомощия и ресурси за тяхното упражняване от държавните органи към общината за укрепване на местното самоуправление. Централната власт прехвърля права на общините да предоставят специфични местни услуги, отговорността да определят тяхното количество и качество, както и всички останали въпроси, свързани с тяхното управление и финансиране.
Трите основни форми на децентрализация - административна (правомощия за вземане на решения относно вида и качеството на обществените услуги), финансова (предоставяне на ресурси, прехвърляне на източници на ресурси, отговорности за финансиране на обществените услуги) и политическа (предоставяне на правомощия за вземане на решения и контрол на по-широк кръг институции) спомагат за баланса между дейностите на централния орган на изпълнителната власт и териториалните административни звена на негово подчинение.
Държавата в диалог с общините трябва да осъществи промени в нормативната уредба, които да стимулират такова преразпределение на функции и ресурси между общините, кметствата и заведенията за услуги, което да създаде условия за повишаване на ефективността и качеството на предоставените от тях услуги.
Докато отношенията на децентрализация между органите на централното управление и тези на местното управление в някаква степен са нормативно регулирани, то отношенията между централното общинско ръководство и ръководствата на административно-териториалните поделения в общината остават неуредени. Те се свеждат до делегиране на правомощия без ясно определяне на необходимите компетенции и ресурси. Това особено се отнася за районите в градовете София, Пловдив и Варна с териториално деление на райони. Кметовете на райони се избират и назначават от централното общинско ръководство; бюджетът на районите по мероприятия е съставен на общинския бюджет. Едновременно с това, тенденцията в Европейския съюз към привличане на населението в решаване проблемите на териториалните им единици поражда принципния въпрос дали на териториалните поделения в общината да бъдат децентрализирани правомощия/управленски компетенции и особено на районните администрации в градовете с районно деление. Административните райони в градовете с районно деление имат сравнително с останалите териториални поделения в общините голям икономически и социален ресурс, който би могъл да гарантира относителната им административна самостоятелност в общинската организация чрез децентрализиране на управленски компетенции. Още повече, че от началото на 1990-те години има подобен опит с мажоритарен избор на районните ръководства - кметове и съвети. Посочените обстоятелства определят актуалността на темата за търсене на баланс между централизация и децентрализация между общинското и районното управление и обекта на изследване, по-конкретно големите градове с районно деление на примера на Столична община.
Целта е чрез анализ да се изгради текущото състояние на управленска компетентност в общините, начините им на работа предвид членството ни в ЕС, което е факт от 1 януари 2007 година. Целите се подпомагат от задачи и методи на работа. Задачите произтичат от основните направления на теоретичен и практически анализ на административната реформа в страната и възможностите за изграждане на една ефективно работеща регионална система, при която да се съчетават права, задължения и компетентности на отделни институции, фирми и граждани. Важно значение има развитието на административно икономическите отношения между общините и тяхното преобразуване в райони. Самото райониране позволява на отделните общини да си сътрудничат от една страна, а от друга им дава възможността и правото на по-голяма политическа самостоятелност. Именно районирането и възможността за обособяването на райони е обект в настоящата разработка, както и отношенията община-район и община-държава в подобни райони.
...............................
Радикалните промени в икономическия, социалния и политическия живот, които настъпиха в България през последните години, изправиха общините пред сериозни предизвикателства.
Практическото изпълнение на реформите в сферата на местното самоуправление започна през 1991 с приемането на новата Конституция, на Закона за местното самоуправление и Закона за местната администрация. Народното събрание ратифицира през 1995 Европейската харта за местно самоуправление. За съжаление ролята на българските местни власти като институции, които са близко до гражданите и чрез които гражданите получават услуги и упражняват правата си, е подценена. Анализите на различни международни организации показват, че България изостава в прилагането на Европейската харта за местното самоуправление. В сравнение с други европейски страни българските общини имат сравнително ниска степен на финансова независимост и инвестиционен капитал.
Процесът на финансова децентрализация, който започна в началото на тази година, се осъществява частично и сравнително бавно. Като резултат от това българските общини са изправени пред сериозни проблеми, част от които са следните:
• Значителна диспропорция между правата и задълженията. Общините са задължени да финансират редица дейности. В същото време те почти нямат права да контролират разходите и администрацията, които са нужни за тези общински дейности. Така общините се превръщат в институции, финансиращи дейности, които се управляват централно от държавата. Необходимо е да се въведе принципът: Който поема финансирането и отговорностите за дадена дейност, той да има правата да взема решения за насоката на развитие.
• Практически запазена централизирана система за осигуряването на финансови ресурси. Въпреки стартиралия процес на финансова децентрализация общините все още зависят твърде много от централното управление. Те на практика могат да упражняват влияние върху около 18% от своите приходи и разходи. Този факт прави невъзможно провеждането на общинска политика.
• Промяна в Конституцията. Промени в този фундаментален законодателен акт трябва да упълномощят общините в по-голяма степен сами да определят местните данъци и такси, т.е. те трябва да са в състояние да дефинират вида и размера на тези данъци и такси самостоятелно.
• Приемането на принципно нов закон за местното самоуправление и местната администрация. Съществуващият закон все повече не съответства на вече достигнато ниво на развитие в общините. Общините са единодушни, че трябва да се изработи изцяло нов закон, който да им осигурява правомощия в областите, които са в техните компетенции.
• Приемане на закон за Софийска община. Поради своите специфични характеристики Софийска община се отличава от другите български общини. Затова е нужен отделен закон, който да отразява нейните специфични функции и характеристики.
• Оптимизиране на обхвата на общинската и държавната собственост. Много малка част от държавната собственост е преминала в общинска в периода на преход към пазарна икономика. Другото важно нещо, което трябва да се има предвид, засяга равноправното третиране на различните видове собственост - държавна, общинска и частна.
• Реформиране на системата за контрол върху общинските дейности. В съответствие с изискванията на Европейския съюз решенията на местните власти трябва да се контролират само що се отнася до спазването на закона. В България осъществяването на централизиран контрол на практика води до нарушаване изпълнението на общинските дейности.
• Засилване на директното гражданско участие в управлението на общините. Необходимо е процедурите за провеждането на местни референдуми да бъдат опростени, прагът на участие, определящ тяхната валидност, да бъде занижен, да се засили практиката и системата на омбудсмана.
В България основните проблеми с изграждането на определена административна самостоятелност на общините с районно делене са структурирани в следните насоки:
На първо място. Повишаването на правомощията на общините при взимането на решения. Макар че общините осигуряват финансиране за различни видове дейности, участието им в процеса на взимане на решения във връзка с тези дейности, все още е твърде ограничено. То касае главно областта на делегираните функции.
На второ място. Зависимост от централната власт. Все още, общините в България са силно зависими от централното правителство, посредством следните форми на финансиране:
Съществуват и конституционни пречки за получаване на правото общините да определят сами размера на данъците. Повишаването на реалната автономност на общинските власти е от съществено значение и работата в тази насока трябва да продължи2. На трето място. Хармонизация с достиженията на ЕС. Актуален е въпросът за липсата на пълно съответствие между мерките на провежданата в България политика и разпоредбите на Европейската харта за местно самоуправление. След като страната е ратифицирала тази Харта, нейните принципи и разпоредби стават задължителни. Тук става дума за процеса на взимане на решения от централното правителство с ограничено участие на общинските власти или се пренебрегва тяхното становище (например при обсъждането на бюджета за 2004-2005 г.).
На четвърто място. Външно финансиране на общините. При изследване на административната самостоятелност, като демократична форма на самоуправление, трябва да се има предвид подобряване на кредитната среда, на възможността общините да получат заем, на достъпа до международните и местните капиталови пазари. В България, съществуват редица малки общини, които не разполагат с технически познания за достъпа до капиталовите пазари. Следователно, възможен вариант за тях (а и за всички) би било създаването на фонд за развитие на общините или банка за финансирането им.
В четвъртата поправка на Конституцията - приета на първо четене от парламента - се предвижда възможност общините да определят размера на данъците в рамките на ограничения, заложени със закон. Това, за съжаление, е единствената промяна, която макар и изключително важна, е само първа стъпка към фискална децентрализация. Предстои да видим кои данъци ще бъдат определени за местни и доколко общините ще имат свободата да определят техните данъчни ставки и да събират самостоятелно приходите в собствения си бюджет.
В допълнение, важно ще е и доколко в общините ще влизат приходи от останалите данъци в страната и региона и дали тези приходи ще влизат според решение на правителството и парламента всяка година или по твърдо правило. Вторият вариант дава на общините много по-силен интерес да насърчават развитието на местната икономика, тъй като в техния бюджет ще постъпва точно определен дял от всеки ръст на производството и заетостта.3
Развитието на инициативата за административната самостоятелност и търсенето на балансираност между централизираните държавни мерки по отношение финанси, делегиране на права и отговорности и конкретните аспекти на едни по-радикални (децентрабизиращи) подходи към общините по отношение събираемостта на местните данъци и по-голяма свобода и по-голям размер на средствата, които могат да останат в бюджета на общината, по отношение отделни права, отговорности и контрол в общината, могат да се обособят в отделни направления, а именно:
- необходимост от цялостна промяна на обществото, на установените модели на поведение, стопанска дейност, потребление и управление.
- цялостен, комплексен поглед към проблемите на общината и всеобхватностна тяхното решаване;
- отговорност пред бъдещето, дългосрочно ориентиран стратегически подход към развитието на административната единица;
- разумно използване на ресурсите и средата, постигане на баланс между естествената и изкуствената среда за осигуряване на възможностите за развитие на населението от съответната община;
- постигане на баланс между икономическите, социални и екологични измерения, равнопоставеност на целите в трите области и интегриране на съответните политики на развитие;
- равенство/справедливост при достъпа до генериращите благополучие ресурси на общината и при разпределението на ползите и разходите, в т.ч. и чрез отчитане на екстерналните ефекти;
- постигане на ресурсо-съхраняващ управляван растеж: равновесие между използване и опазване при възобновимите ресурси, минимално използване на невъзобновими ресурси, съобразяване с асимилационната способност на средата за поемане на отпадъци и емисии;
- обединяване на усилията, партньорство, споделена отговорност между различни институции и групи и на различни равнища, широко участие на всички заинтересовани лица, както при определяне на принципите на политиката на общината и необходимите действия за реализирането й;
................................................
Местната администрация в Република България е важна институция в държавно-политическата ни система. Местните органи играят съществена роля в реализирането на административната, икономическата и социалната функция на държавата в отделните териториални единици. Поради характера си на органи с обща компетентност те притежават многоцелева структура, широки правомощия, които обхващат различни сфери на обществения живот. В органите от местната администрация се наблюдават широки възможности да изпълняват задачи на централното-държавно управление, като в същото време са в състояние да изразяват и отговарят на нуждите на населението.
Според Конституцията на Република България "общината е основна административно-териториална единица, в която се осъществява местното самоуправление". Територията на общината е територия на включените в нея кметства или населени места. Тя е юридическо лице със своя собственост и самостоятелен бюджет. Този статут на общината създава възможност тя да бъде пълноправен субект на гражданското право.
Комплексното развитие на населените места не е цел с предварително ограничени емпиричните параметри. Изключително важно за всеки, който работи по програми за комплексното развитие, е да има ясно разбиране за самия характер на идеята за такова развитие.
Идеята за комплексното развитие на териториите предстои да бъде доразвивана в процеса на осъществяване на разнообразни проекти в различни урбанистични центрове в света. За това дефиницията на понятието умишлено не трябва да се стеснява предварително. В теоретичен аспект комплексната политика може да се провежда на национално, регионално или местно равнище. Говорейки за комплексно развитие, осъществявано на територията на община, се има предвид възможностите на местната власт да осъществява функциите си.
Развитието на демократичните процеси след 1989 година създаде условия за преодоляване на централно - плановото управление на икономиката, децентрализиране на властта и на процеса за вземане на решения и разширяване на автономията на местно равнище.
Реформата, провеждана у нас в политическата и икономическата област, изисква наред с множеството промени в системата на социално управление още и създаването на условия за действително самоуправление на местните власти. В тази връзка с особена сила изпъква необходимостта от изграждането на система от форми и начини за разпределение и преразпределение на финансови средства между централния и местните бюджети, която би осигурила в надеждни граници финансовата им самостоятелност. Този извод има особено значение за бюджетната автономия на местните съвети /общините/, тъй като от досегашната практика, основаваща се на принципите, залегнали в системата на централното управление на обществените дела, не гарантираше в достатъчна степен както финансовата самостоятелност на местните власти при решаването на проблемите от местно значение, така и тяхната отговорност в случаите, когато се допуснаха неправомерни отклонения, свързани със задоволяване то на отделни социално-културни и други нужди на местно то население.
Административната самостоятелност на общините в България на този етап се сблъсква и с редица проблеми, които бъдещата административна политика на страната трябва да преодолее, а именно:
Първо. Не са ясни ориентирите за административната самостоятелност в средносрочен и дългосрочен план. Това е обяснимо, защото съществуващото административно устройство се нуждае от корекции.
Второ. Все още формирането на финансовата независимост е свързана единствено със самостоятелното определяне на местните такси. Затова трябва да се работи в посока на промени в Конституцията и данъчното законодателство.
Трето. Трябва да се преодолее т.нар.“фискална илюзия ”в поведението на общинските съвети и кметовете, т.е. разбирането, че може да се увеличи потреблението на местните публични блага чрез субсидиране от държавния бюджет. Трябва да се търсят по-активно други източници за финансиране на местните публични услуги.
Четвърто. Като основна цел за развитие в областта на финансите може да се определи провеждането на политика на балансиран бюджет, оптимизация и ефективно управление на приходите, а така също и ограничаване на бюджетните разходи.
Кметската институция понастоящем е много удобен инструмент за централно регулиране на области от обществения живот при отчитане и съобразяване със специфичните условия на района като част от общината. Демократичното развитие на страната налага разширяване на правните граници за разгръщане на самостоятелността на районите като структурно-съставна единица на общините. Държавният финансов контрол над общините и общинските структури се базира върху институционална и законодателна база.
Като обобщение на посочените аргументи тук може да се каже, че фискалната децентрализация има достатъчно предимства и недостатъци, така че трябва да бъде анализирана внимателно. Нейната приложимост зависи до голяма степен от способността да се създадат институции, които работят ефективно, свързани най-вече с данъчната политика и администрация и управлението на бюджетните разходи. Все пак първото решение, което трябва да бъде взето, се отнася за цялостната роля на държавата в икономиката, която трябва да бъде силно ограничена. Това означава повече услуги да се доставят от частния сектор на пазарен принцип, да се намали равнището на данъчното облагане и да се ограничи преразпределението на брутния вътрешен продукт през консолидирания държавен бюджет. След това може да се пристъпи на практика към децентрализация, като се отчитат ползите и разходите от нея.
Internet източници:
..............................................
Темата е писана 2008 г.
Темата съдържа схеми.
Ключови думи:
фискална децентрализация, местно самоуправление, формиране и функции на общините, реформа, финансова автономия и финансов одит, Столична община
2 www.rdp-bg.org - Местната власт в България; Конституционни основи на местното самоуправление в България -Албена Петкова
3 www.legaltheory.org/index.php?rid=19&id=59 - 25k
]]>
