В условията на глобализация на света и засилване на интеграционните процеси, принципа на държавния суверенитет търпи известни ограничения поради което принципа на местните национални интереси, самоуправлението и инвестициите започват да играят важна роля.

Дипломната работа е насочена към изследването на най-важните в момента проблеми за общините - дефицита в техните бюджети и инвестициите. Целите са да се анализират и оценят реалните им параметри, да се идентифицират определящите ги фактори и свързаните с това конфликти между централната и местната власт, както и в рамките на отделните общини, да се направят прогнози за бъдещото им развитие и да се формулират препоръки за решаването им.

Целта на дипломната работа е да се анализират общинските инвестиции в община Стара Загора, като се съпоставят с инвестиционната програма на общините Добрич и Крумовград.

Анализът се базира на данни за изпълнението на общинските бюджети през 1998 и 1999 г. и на проекта на Министерството на финансите за 2000 г. Освен националните тенденции по-подробно се изследват бюджетите на три общини в страната - малка, средна и голяма.

Резултатите показват, че общините предоставят повече безплатни или частично платени услуги, отколкото са финансовите им възможности. Общинските инвестиции са насочени главно към подобряване на инфраструктурните обекти, обектите на образованието и здравеопазването.

ПЪРВА ГЛАВА

ОБЩИНСКИ ИНВЕСТИЦИИ– БЮДЖЕТ, СЪСТОЯНИЕ И ФАКТОРИ

1. Разпределение на правомощията и отговорностите

Общинските бюджети се състоят от две части - приходна и разходна.

1.1. По приходната част

Централната законодателна власт има правомощията да определя видовете данъци, такси, приходите от които постъпват в общинските бюджети, както и държавните субсидии. Чрез закони се регламентират:

- данъчната база и ставките местните данъци и делът от държавните данъци;

- конкретният размер или границите, в които общините могат да определят такси;

- размерът на държавните субсидии.

- Общинските съвети определят:

- без законови ограничения ставката на таксата за смет и размера на приходите от общински дейности - базистни наемни цени, цени на услуги, продажби на движимо и недвижимо имущество и други;

- в рамките на законови ограничения - размера на някои от местните такси.

Общините имат правомощия да привличат финансови ресурси от външни източници - заеми от банки, емитиране на облигации и други в размер до 10 % от всички приходи. Правото им да използват собствени средства за инвестиции е ограничено до 10 % от собствените приходи.

През 1991 г. службите за събиране на данъците преминаха от общинско на централно подчинение. Към Министерството на финансите се създаде Главно управление “Данъчна администрация” (ГУДА), в чиито задължения влиза събирането на всички общински приходи. От началото на 1998 г. със Закона за общинските бюджети беше дадено право на общините да събират приходите от общински такси.

1.2. По разходната част

Общините имат различни равнища на правомощия при предоставянето на публични услуги. В някои сфери държавата делегира на общините частично осъществяване на дейности от нейна компетентност - регистрацията на набора, организацията и провеждането на избори, гражданското състояние и други. Осигуряването на част от публичните услуги е със смесена отговорност - на държавата и на общините. Такива са дейностите в сферата на образованието, здравеопазването, социалното подпомагане, културата, териториалното устройство, околната среда, изграждането и поддържането на пътища, контрола над жилищното строителство и някои стопански услуги. Общините имат пълна отговорност за осигуряване на определени публични услуги. Такива са например по-голямата част от дейностите в областта на благоустройството и комуналните услуги, голяма част от свързаните с културата и други.

В сферите на смесена отговорност съответните министерства имат право да определят и преразпределят обектите, които ще се финансират централно или от общините. Правителството определя унифицирани скали за заплати, които важат за всички служители в сферите със смесена отговорност, финансирани от общинските бюджети. Решенията за назначаване на директори в общински болници и училища също се вземат на централно равнище.

Съществуват и други законови ограничения на правомощията на общините. Те са задължени да спазват приоритети при разпределянето на разходите по функции (до 1998 г.) и по видове разходи.

2. Общински бюджети

Общинският бюджет е средство за контролиране на обществените средства, за управление на услугите за населението и за планиране на бъдещи дейности.

До края на 1991 год. общинските бюджети са били неразделна част от Държавния бюджет. От началото на 1992 год. в изпълнение на Конституцията и на Закона за местното самоуправление и администрацията, общинските бюджети са се отделили от Държавния бюджет и са се обособили като самостоятелни и автономни.

В устройството на тези бюджети са заложени принципи, критерии и параметри, които са намерели място в Европейската Харта за местното самоуправление, а именно:

- Всеки общински бюджет се определя от самите общини, т.е. от Общинските съвети. Общините самостоятелно прогнозират приходите и разходите, като спазват действащото законодателство. Те не могат да събират нерегламентирани приходи;

- Финансовите взаимоотношения на общинските бюджети с Републиканския бюджет се определят въз основа на обективни критерии и показатели изразяващи икономическото състояние на общината;

- От държавата се предоставят на общината целеви субсидии утвърдени със Закона за бюджета, с които се решават точно определени задачи в областта на инвестициите, инфраструктурата, социалната сфера, а също така и за решаване на разработените и приети за изпълнение регионални програми;

- Създаване на реални условия за разгръщане на предприемчивостта и инициативата на общинското ръководство за търсене на алтернативи и по-ефективни решения, т.е. бюджета не бива да връзва предприемчивостта на общинското ръководство в търсене на допълнителни приходи:

- възможност за участие в различни форми на стопанска дейност с цел увеличаване приходите на общините;

- недопускане на бюджетен дефицит и задлъжнялост на общините извън рамките на възможностите за плащане със средства извън утвърдените бюджети;

- Създаване чрез общинския бюджет на приблизително еднакви възможности и условия за финансиране на социалните дейности /здравеопазване, просвета и т.н./;

- Полагане на максимални усилия за балансиране на Общинските бюджети само чрез собствени приходи /без субсидии и заеми/.

Общинският бюджет се развива в три основни етапа:

Първи етап: Съставяне на бюджета.

В този етап трябва да се установи равновесие между разходите и приходите в законно установените граници и да се установят конкретните източници на приходи, както и тяхното разходване по направления.

Втори етап: Изпълнение на бюджета.

На този етап се реализира общинската политика, както по отношение на стопанската, така и на социалната дейност. Това оформя и общественото мнение за подхода при разработването на общинския бюджет. Етапът обхваща цялата бюджетна година и на практика удовлетвряването на общинските бюджетни потребности.

Трети етап: Отчетност и контрол.

Чрез отчетите на практика се показва фактическото състояние на общинските приходи и съответстващите им разходи. Те дават числов израз на осъществените бюджетни предвиждания, т.е. те изразяват действията на общинските ръководни органи и дават възможност за тяхното контролиране. Контролът може да бъде предварителен /по общата схема за формирането на бюджета/, текущ /за начина на непосредственото му изпълнение/ и краен /за изтеклия бюджетен период/.

Бюджетът на общината е своеобразен инструмент за контрол, планиране и цялостно управление. Тези негови характеристики се свързват и с целите на бюджетирането, а именно:

- Да гарантира целесъобразното и законосъобразното
изразходване на средствата;

- Да стимулира държавните служители към по-голяма
ефективност;

- Да дава възможност за постоянно следене и оценка на местните нужди, както и за набиране на средства за по-срещането им.

Бюджетирането е процес, при който на базата на планираните резултати трябва точно да се дефинират работите, които ще ги осигурят и на тази основа да се определят необходимите средства. Тази последователност може да се представи чрез следващата схема:

Графика 1

Следващият важен въпрос, който трябва да се реши от общинските служители е този за средствата за кадри, оборудване, материали и др. Определянето на различните средства и тяхната цена е най-старият и общоприет начин за бюджетен разчет. Това става чрез изреждане на отделните групи и видове на конкретните средства и изчисляване на стойността по елементи. Разчетите за необходимите ресурси обикновено представляват голям интерес за общинските съвети, тъй като те изпълняват важната функция да наблюдават и контролират разходите и да осигуряват законосъобразност и финансов контрол.

Общинските служители трябва да отделят внимание на всеки от трите елемента - средства - дейности - резултати, които са в основата на съставянето на бюджетния документ. Несъобразяването с тези изисквания води до несъответствия в информацията, която ще получат органите, отговорни за вземането на решения, а така също и гражданите.

2.1. Дял на местните бюджети в брутния вътрешен продукт

Делът на общинските бюджетни разходи1 в БВП през периода 1990-1998 г. се характеризира със силни промени. Общата тенденция до 1997 г. е към спад. През 1998 г. той слабо се покачи и достигна 7,7 %.

Дял на разходите на общинските бюджети в БВП (в %)

14,00

12,00

10,00

8,00

6,00

4,00

2,00

0,00

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998

Графика 2.

2.2. Структура и динамика на общинските бюджетни приходи

Държавните трансфери за инвестиране в инфраструктурните обекти и обекти на здравеоопазването и образованието се формират от два основни източника - субсидии и споделени данъци. Тяхното участие във формирането на приходите на общинските бюджети е представено в таблица 1.

Таблица 1

Дял на държавните трансфери в приходите на общинските бюджети (в %, всички приходи = 100 %)
Видове приходи	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998
Всичко държавни трансфери:	93,70	85,88	87,36	78,19	79,08	78,80	90,32	82,83
- субсидии – нето	22,10	35,19	45,01	44,23	41,86	32,75	34,79	36,61
- споделени данъци	71,60	50,69	42,35	33,96	37,21	46,05	55,52	46,22

Държавните субсидии са общи и целеви. Общите се предоставят на общините без ограничения за начина на тяхното използване, докато целевите - само за предварително определени дейности.

Общините получават част от приходите от държавни (споделени) данъци. Най-важните от тях са:

- данъкът върху доходите от физически лица, приходите от който се разпределят 50 % за общинските бюджети и 50 % за републиканския бюджет;

- данъкът за общините - в общинските бюджети постъпват 10 % от облагаемата печалба на фирмите. Местните приходи се формират от три основни източника: местни данъци, местни такси и други местни приходи (от общински дейности - наеми, продажби, глоби, лихви, конфискации, преходни остатъци и др.). Тяхната структура е представена в таблица 2.

Таблица 2

Структура на местните приходи (в %)
Видове приходи	Дял на всички приходи					Структура на местните приходи
Видове приходи	1994	1995	1996	1997	1998	1994	1995	1996	1997	1998
Местни данъци	6,52	5,31	5,36	2,03	4,95	35,41	28,02	27,80	21,66	31,21
Местни такси	4,53	5,03	4,85	3,16	6,21	24,62	26,54	25,17	33,83	39,16
Други местни приходи	7,36	8,62	9,07	4,16	4,70	39,97	45,45	47,03	44,51	29,63
Всичко местни приходи	18,42	18,96	19,27	9,36	15,86	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0

От тези данни могат да се направят два съществени извода:

- поради ниската платежоспособност на населението размерът на местните данъци и такси е нереално нисък и приходите от тях относително изостават от общата динамика на общинските приходи и не достигат за инвестиционни проекти;

- приходите, които местните власти имат известна свобода да определят самостоятелно, относително намаляват, т.е. наблюдава се свиване на зоната за вземане на независими от централните власти решения.

Привлечените средства са приходи от емитиране на общински облигации, заеми от финансови институции, безлихвени заеми от републиканския бюджет, заеми между общините и от извън-бюджетни фондове. Те не са съществен източник на приходи за общинските бюджети, затова от тях не могат да се отделят необходимите средства за инвестиции за подновяване на инфраструтурните обекти. За периода 1994-1997 г. делът на привлечените средства е спаднал от 3.4 % почти до нула. Това е особено силно при приходите от общински облигации и от заеми от финансови институции. В резултат на финансовата стабилизация през 1998 г. се наблюдава известно оживление. Привлечените средства увеличават дела си в общинските приходи - главно за сметка на заемите от финансови институции.

2.3. Структура и динамика на общинските разходи

В общинските бюджети основно се използват два вида класификации на разходите. Първата разглежда бюджетните разходи според тяхното предназначение (по функции), а във втората те са представени според икономическата им същност (по параграф).

2.4. Структура на бюджетните разходи според тяхното предназначение

Чрез структурата на бюджетните разходи по функции се представят инвестициите на основните дейности, осъществявани от общините. Както се вижда от данните в таблица 3, най-големи са разходите за строителство и основни ремонти на инфраструктурните обекти. През разглеждания период техният дял слабо намалява.

Таблица 3

Структура на разходите по функции (в %)
Функции	1994	1995	1996	1997	1998
Социални сфери	5,41	6,01	6,09	6,88	7,07
Строителство	32,49	32,43	31,38	33,08	29,80
Основни ремонти и реконструкции	30,86	30,50	29,33	28,53	26,11
Образование	9,68	9,39	8,73	9,03	9,30
Здравеопазване	14,39	13,94	16,01	13,01	14,57
Култура	2,87	3,12	2,87	2,96	3,36
Стопанска дейност	2,69	2,66	4,46	5,86	9,18
БКС	0,28	0,27	0,29	0,54	0,50
Други разходи	1,35	1,67	0,83	0,12	0,22
Всичко разходи	100,00	100,00	100,00	100,00	100,00

В секторите - социални грижи и култура, през отделните години също се наблюдават известни различия. Те се дължат изцяло на структурни промени, свързани с преразпределяне на отговорностите за инвестиране на отделни обекти в съответните сфери между държавата и общините. Наблюдава се запазване дела на разходите за териториално развитие (жилищно строителство и БКС) и увеличаване за стопанските дейности - 3.4 пъти за периода 1994-1998 г.

2.5. Структура на бюджетните разходи според икономическата им същност

Според икономическата им същност разходите най-общо могат да се разделят на текущи и инвестиционни (вж. таблица 4). Текущите включват разходи за заплати и социални осигуровки, за издръжка, стипендии и социални помощи, предоставени субсидии на общински предприятия за текущи нужди, за лихви, за погасявания по заеми за текущи нужди и други разходи. Инвестиционните разходи включват тези за придобиване на дълготрайни материални активи, за основни ремонти, за субсидии за капитални вложения, за погасяване на инвестиционни заеми и за купуване на акции и участия в съвместни дружества.

Таблица 4

Структура на бюджетните разходи според икономическата им същност (в %)
Видове разходи	1994	1995	1996	1997	1998
Текущи разходи	88,35	89,42	91,58	91,99	87,20
Инвестиции	11,65	10,58	8,42	8,01	12,80
Всичко разходи	100,00	100,00	100,00	100,00	100,00

3. Същност на инвестирането в общината

Общините инвестират основно в инфраструктурни обекти и обекти на образованието и здравеопазването. Поради обективните финансови възможности инвестициите за жилища за социално слаби, общежития за временно настаняване и други обекти от социалната сфера са минимални.

Източници за финансиране са средствата от бюджета, от общински приватизационен фонд, кредитни средства и набрани от продажба на облигации. В рамките на осигурените средства общинските съвети по предложение на изпълнителната власт приемат инвестиционна програма на общината за целия мандат и за отделната година. Общинския съвет утвърждава поименни списъци, в които са заложени обекти според приоритета, преценен от общинските съветници.

Инвестициите се разглеждат като вложения на наличен, осигурен капитал. Целта на инвестицията в общината е да се задоволят определи обществени интереси. Инвестициите се използват за решаване на различни проблеми в общините:

- Строителство, основни ремонти, модернизация, реконструкция на инфраструктурни обекти;

- Създаване, увеличаване и усъвършенстване на материалната база в образованието, здравеопазването и социалната сфера.

Оптималното разпределение на инвестициите по тези направления и разкриването на причините, които задържат процеса на тяхното ускоряване са едни от съществените фактори за задоволяване потребностите на жителите на общините.

Технологичната структура включва количественото съотношение и връзките между следните елементи на инвестициите:

- За проучвателни и проектантски дейности.

- За строително-монтажни работи;

- За машини, инструменти и оборудване;

Инвестирането е вид паричен поток, започващ с плащане. Инвестициите са силно зависими от времето и от риска. Съвременната теория и практика предлага множество от класификационни системи за представяне на вариантите от инвестиции.

Инвестирането е процес на използване на собствените и чужди капитали за реализиране на предварително поставените цели и задачи на активността. Определящо значение има съставянето и използването на специална финансова програма, която съдържа две важни операции:

- Формиране и изследване на финансовата структура на общината в съответствие с дейността – изследване, което дава възможност за определяне на потребността от капитали;

- Осъществяване на избор на начините /техниките/ за инвестиране, които ще обезпечат капиталите, необходими за покриване на предвидените за реализиране на операциите.

Сериозен проблем за всяка община е мобилизацията на финансовите средства. В тази връзка проблемът има две страни - осигуряване на приходи и разпределение на постъпилите средства. Без добре развита икономика и финансово управление, общината се сблъсква със сериозни трудности.

Проблемите на инвестирането в местното самоуправление се свързват с няколко основни момента:

- Съществуват различни източници за набиране на приходи, които всяка община може да използва в зависимост от специфичните си особености. Проблемът е те ясно да бъдат очертани и мотивирани пред централните органи, когато се касае за целево финансиране от Републиканския бюджет или други алтернативни източници на средства, кавито са например външни фондове, международни програми или кредитни институции;

- Диференцирано отнасяне на съответните източници по степен на важност спрямо вида услуга /предварително определени по съответни критерии в зависимост от особеностите на общината/.

Организирането на източниците на средства и тяхното прилагане трябва да става изключително внимателно. Възможни са и някои нежелани последици за обществеността, ако не се регулира внимателно тяхното използване. Необходима е точна оценка на базата на предварителни проучвания и анализи, за влиянието на инвестициите към състоянието на местните бюджети. Ако това не се направи налице е опасност за залагане в бъдеще на определени финансови рискове за общинските бюджети.

- При определянето на структурата на местни приходи важно значение имат следните характеристики:

- Еластичност. Това е степента на съответствие между размера на приходите от даден източник и промените в икономиката;

- Адекватност. Оценката за адекватност се свързва с конкретния размер на инвестицията и конкретните потребности;

- Административна лекота. Оценката на административната лекота за всека инвестиция дава възможност за определяне на неговата надеждност, като източник за финансови средства. Не винаги в тази насока има равнопоставеност, което прави определени инвестиции като по-малко надеждни източници на финансови средства за общината.

Особено значение за ускоряване на инвестиционния процес и повишаване ефективността на инвестициите има изграждането на правилна и научно-обоснована пропорция между капиталните вложения, които се разпределят за ново строителство, разширение, модернизация и реконструкции.

Един от съществените фактори, от решаването на който зависи увеличаването на ефективността на инвестициите е факторът време. Разкриването на причините, които водят до ненавременното усвояване на капитални вложения, до неправилното им планиране във времето е важно направление на изследванията в общината.

Всяка община трябва да се даде отговор на въпроса за значимостта на съответното постъпление, неговата промяна във времето и евентуалните затруднения при администрирането. До голяма степен това се предопределя и от особеностите на действащите пазарни механизми и тяхното отражение върху стопанската, търговската и други дейности на територията на общината.

Преди да се пристъпи към избор на оптимална структура на инвестирането, която предопределя оптималната техника на инвестиране трябва да се има предвид рационалното финансово управление, което намира израз в използването на минимално възможно количество капитали за инвестиране и осъществяване на дадена активност. Следователно, важно значение има не само определянето на техниките на инвестирането, не само наличието на необходимите капитали, но и тяхното ефективно използване.

4. Конфликтен потенциал

Най-точното определение за неразплатените разходи е “неплатени заеми”. Облагодетелствани от тях са потребителите, ползващи предоставяните от общините публични услуги. Чрез извършването на неразплатени разходи общините на практика осигуряват средства за инвестиране на дейности.

Община - централна изпълнителна власт. Общините се възползват от централна власт и упражняват натиск върху нея за оказване на помощ чрез поемане на местни задължения. Лансираният в публичното пространство проблем с общинските дефицити през тази година не се дължи толкова на предизборната обстановка, колкото на факта, че централната власт не оправдава нереалните очаквания на общините за поемане на част от техните задължения.

Община – кредитори:

- Държавни институции и фирми - Национален осигурителен институт (НОИ), данъчни служби, НЕК АД, Топлофикация, ВиК и др. В случая държавата по други канали предоставя временни безлихвени заеми на общините, които после им опрощава. Конфликтът с тези институции с известни условности, разбира се, може да се причисли към горния.

- Община — фирми доставчици. Общините си позволяват да задържат с месеци плащанията към фирми. Ако проблемите в тази сфера се задълбочат, може да се стигне до прекратяване доставките на медикаменти, горива, храни и други, което ще доведе до верижно спиране дейността на болници, училища и социални заведения и до възникване на напрежение между общината и гражданите.

- Община — граждани. Този вид конфликти са най-взривоопасни, защото опират до личните интереси на групи граждани. Такива са получаващите социални помощи и получаващите безплатни лекарства. Конфликтите с последните са в отношенията община - аптеки, но евентуален отказ на фирмите, доставящи лекарства, да продължават "благотворителната" си дейност бързо ще пренесе конфликта на личностно равнище и “крайният виновник” — общината, ще се изправи срещу правоимащите граждани.

Община - персонал. Неизплатените заплати на персонала съдържат скрит конфликтен потенциал. Той се проявява в изтичането на квалифицирани кадри от общините, но пък съзнанието на много от служителите, че “другата възможност е трудовата борса”, задържа неговото разширяване. Разрастването му обаче чрез засягане интересите на по-масови групи служители, получаващи заплатите си от общинския бюджет (лекари, учители), може да бъде опасно за социалния мир на местно равнище.

Като обобщение може да се каже, че проблемът е познат и типичен за страните в преход. Той може да се формулира по следния начин: общините предоставят повече безплатни или частично платени услуги, отколкото са финансовите им възможности.

5. Нормативни актове - Закон за обществените поръчки

Изпълнението на инвестиционната програма се извършва от изпълнителната власт. Условие за възлагане на инвестиционна поръчка е спазване Закона за обществените поръчки.

Закона за обществените поръчки определя условията и реда при инвестирането на инфраструктурните обекти. Той има за цел повишаване на ефективността при използването на бюджетните и обществените средства чрез: осъществяване на ефективен контрол при изразходването им; осигуряване на условия за конкуренция; стимулиране на икономическото развитие.

Обекти на обществени поръчки са:

1. Строителството - инженеринг; изпълнение на отделни или комплект от строителни и монтажни работи; пристрояване, надстрояване, рехабилитация и реконструкция; доставка, монтаж и демонтаж на технологично оборудване, осъществявани в процеса на строителството.

2. Доставки, осъществени чрез: покупка на стоки; покупка, наем или лизинг на машини, съоръжения и комплексно оборудване.

3. Предоставяне на услуги за: поддръжка, текущ и основен ремонт на сгради, машини и съоръжения; дейности по въвеждане на строежите в експлоатация; разрушаване на сгради и строителни съоръжения; маркетинг, реклама и проучване на общественото мнение; управление и поддържане на недвижими имоти; третиране на битови отпадъци, почистване, озеленяване и други благоустройствени дейности в населените места и др.

Възложителите на обществени поръчки са:

1. Държавните органи, кметовете на общини, висшите училища, както и други органи и организации, които се разпореждат със средства от консолидирания държавен бюджет, здравноосигурителни и пенсионни фондове, юридически лица с нестопанска цел.

2. Юридически лица с нестопанска цел, създадени от един или няколко държавни органа и/или органи на местното самоуправление.

3. Търговски дружества, които извършват една или няколко от следните дейности, включително и въз основа на концесия или разрешителен режим:

- експлоатация на мрежи за предоставяне на обществени услуги, свързани с производството, преноса или разпределението на питейна вода, електричество, газ или топлоенергия, както и доставката до тези мрежи;

- експлоатация на нефтени, газови находища, въглища или други твърди горива;

- експлоатация на летища, пристанища или друга терминална база на превозвачи;

- експлоатация на мрежи за обществени услуги в областта на транспорта;

- експлоатация на далекосъобщителни мрежи или предоставяне на далекосъобщителни и пощенски услуги, както и на автоматизирани системи за обществени услуги.

Кандидат за изпълнител по договор за обществена поръчка може да бъде всяко българско и чуждестранно физическо или юридическо лице, както и техни обединения.

Разпоредбите на Закона за обществените поръчки се прилагат задължително при възлагане на обществени поръчки, които към датата на обявяване на процедурата имат следните стойности без ДДС:

- за строителство - над 600 хил. лв.;

- за доставки - над 50 хил. лв.;

- за услуги - над 30 хил. лв.

Стойността на договорите за обществени поръчки се изчислява, както следва:

1. за строителство - в стойността на поръчката се включва и доставката на всички стоки и извършването на услуги, свързани с изпълнението на строителството;

2. на периодично повтарящи се поръчки за доставка чрез покупка или за услуги - на база действителните разходи по договори за подобни поръчки, сключени през предходната финансова година и коригирани, когато е възможно, с предвидените промени в количеството или стойността на съответната поръчка;

3. при договор, който предвижда изработването на проекти - възнаграждението за изработването на проекта, както и всички дължими такси.

Всяка година до 31 януари възложителите на обществени поръчки изпращат за публикуване в "Държавен вестник" информация за планираните обществени поръчки през годината, чиято обща стойност е равна или надвишава 1 мил. лв., с цел да информират потенциалните кандидати за изпълнители.

Министърът на държавната администрация създава Регистър за обществени поръчки.

Обществените поръчки се възлагат чрез: открита процедура, ограничена процедура или процедура на договаряне.

- При открита процедура за възлагане на обществени поръчки възложителят отправя покана до всички заинтересувани кандидати да представят предложения.

- При ограничена процедура за възлагане на обществени поръчки право да представят предложения имат само кандидати, които въз основа на предварителен подбор са били писмено поканени от възложителя.

- При процедура на договаряне възложителят възлага обществената поръчка чрез преговори с един или няколко избрани от него кандидати.

Преминаване от един в друг вид процедура е допустимо само когато първоначално обявената процедура е завършила, без да се сключи договор. Договорът за обществена поръчка включва задължително всички предложения от предложението на кандидата, определен за изпълнител.

Решението за откриване на процедура за възлагане на обществена поръчка трябва да съдържа:

1. предмет на обществената поръчка;

2. правно и фактическо основание за откриване на процедурата;

3. вид на процедурата;

4. срок и място за изпълнение на обществената поръчка;

5. ограничения при изпълнението на обществената поръчка, ако има такива;

6. квалификационни изисквания към кандидатите;

7. изисквания за качество;

8. начин за образуване на предлаганата цена, включително и за плащане;

9. срок на валидност на предложенията;

10. вид и размер на гаранцията за участие в процедурата за възлагане;

11. критериите за оценка на предложенията и начина за определяне на тежестта им в комплексната оценка на предложението;

12. място, ден и час за разглеждане и оценяване на предложенията.

Възложителят може да определи начина на плащане за изпълнението на обществената поръчка - в пари или срещу отстъпване на право на ползване върху обекта на строителството, когато обществената поръчка е за строителство.

Кандидат, участващ в процедура за възлагане на обществена поръчка, е длъжен да заяви в предложението си дали при изпълнението на поръчката ще използва и подизпълнители. Участието на подизпълнители не може да бъде повече от 30 на сто от общата цена, предложена за изпълнение на поръчката. Участието на подизпълнители може да бъде до 50 на сто от общата цена, предложена за изпълнение на поръчката, когато кандидат е чуждестранно физическо или юридическо лице или обединение, при условие, че използва като подизпълнители български физически или юридически лица.

Кандидатът представя гаранция за участие в процедурата за възлагане на обществената поръчка. Размерът и видът на гаранцията се определят от възложителя като процент от стойността на поръчката, но не по-малко от 1 на сто. Гаранцията се представя в една от следните форми: банкова гаранция; залог на държавни ценни книжа или други ценни книжа, приети за търговия на официалния пазар на фондовата борса, чиято пазарна стойност отговаря на размера на определената от възложителя гаранция; парична сума.

Актовете за установяване на нарушения по Закона за обществените поръчки се съставят от длъжностни лица на Държавния финансов контрол. Наказателните постановления се издават от министъра на финансите, от министъра на държавната администрация или от упълномощени от тях длъжностни лица.

ВТОРА ГЛАВА

АНАЛИЗ НА ФИНАНСОВОТО СЪСТОЯНИЕ НА ОБЩИНИТЕ

6. Основни характеристики на финансовото състояние на община Стара Загора

Подробен анализ на финансовото състояние е направен на примера на община Стара Загора, като е съпоставена с общините Добрич и Крумовград. Стара Загора е голяма община със 176 000 души население. Характеризира се с добре развита и диверсифицирана структура на икономиката и социалната сфера. Община Добрич, която я взимаме за сравнение е градска община с около 100 000 жители, с депресивна отраслова структура и спад в местната икономика, община Крумовград е малка община (под 30 000 жители) с етнически смесено население. Тя е слабо развита в стопанско отношение, с монокултурно земеделие и срив на индустриалните производства. За сравнение изполваме общините Добрич и Крумовград, тъй като са типични представители на различните групи общини в страната.

Проекцията на средните за страната параметри на проблемите свързани с инвестициите на три различаващи се по финансови възможности общини позволява изследваните проблеми да се нюансират и конкретизират. Основните характеристики на бюджетите на трите изследвани общини са представени в таблици 5, 6, 7 и 8.

Таблица 5

Дял на бюджетните приходи на изследваните общини във всички бюджетни приходи на общините през 1998 год. (в %, общо за страната = 100%)
Видове приходи	Общо за страната	Стара Загора	Добрич	Крумовград
Споделени данъци	100,00	2,31	1,08	0,09
Местни данъци	100,00	2,25	1,07	0,07
Местни такси	100,00	2,50	1,28	0,09
Други общински приходи	100,00	1,79	1,22	0,20
Всичко собствени приходи	100,00	2,32	1,12	0,09
Държавни субсидии	100,00	1,75	1,19	0,52
Привлечени приходи	100,00	6,36	0,00	0,00
Всичко приходи	100,00	2,14	1,12	0,25

Таблица 6.

Приходи на един жител (в лв.)
Видове приходи	Общо за страната	Стара Загора	Добрич	Крумовград
Споделени данъци	94,20	103,41	83,13	21,72
Местни данъци	10,08	10,79	8,88	1,85
Местни такси	12,66	15,01	13,24	3,15
Други общински приходи	9,58	8,14	9,58	5,16
Всичко собствени приходи	124,84	137,34	114,83	31,87
Държавни субсидии	74,62	62,09	72,64	104,65
Привлечени приходи	2,68	8,08	0,00	0,00
Всичко приходи	203,82	207,52	187,47	136,53

Таблица 7

Дял на бюджетните разходи на изследваните общини във всички бюджетни разходи на общините през 1998 год. (в %, общо за страната = 100)
Видове приходи	Общо за страната	Стара Загора	Добрич	Крумовград
Общинска администрация	100,00	1,36	0,54	0,46
Отбрана и сигурност	100,00	2,19	0,15	0,19
Образование	100,00	1,93	1,36	0,37
Здравеопазване	100,00	3,00	1,69	0,19
Социални грижи	100,00	2,49	0,72	0,19
Благоустройство	100,00	1,35	0,75	0,21
Култура	100,00	2,35	1,47	0,06
Стопанска дейност	100,00	2,07	0,24	0,06
Други разходи	100,00	1,93	0,00	0,00
Всичко разходи	100,00	2,16	1,13	0,25

Таблица 8

Разходи на един жител (в лв.)
Видове приходи	Общо за страната	Стара Загора	Добрич	Крумовград
Общинска администрация	14,26	9,25	6,33	17,82
Отбрана и сигурност	1,01	1,05	0,12	0,51
Образование	59,95	55,08	66,78	60,51
Здравеопазване	52,69	75,01	72,97	26,95
Социални грижи	18,77	22,22	11,06	9,62
Благоустройство	29,40	18,80	18,11	16,38
Култура	6,78	7,55	8,16	1,02
Стопанска дейност	18,52	18,20	3,59	3,19
Други разходи	0,44	0,41	0,00	0,00
Всичко разходи	201,83	207,57	187,12	136,01

7. Състояние на община Стара Загора през 1998 год.

Касовият начин на отчитане на общинските разходи не позволява в явен вид да се представи дефицитът в бюджета на общината, което не предоставя възможност за влагане на големи средства за инвестиции. Това може да се проследи чрез анализ на бюджета с отчитане влиянието на неразплатените разходи.

При съставяне на местните бюджети общинските съвети имат право да планират постъпленията от собствени приходи, включващи споделени и местни данъци, местни такси и приходи от общински дейности. В зависимост от размера им те разпределят разходите по функции и параграфи. В течение на финансовата година общинската администрация изразходва общинските средства в рамките на гласуваните кредити за отделните дейности. През този период общината може да организира търгове за облагородяване, реконструкция и подобряване на различти обекти.

Неразплатените разходи се появяват, когато са изхарчени финансови средства “на зелено”, т.е. поръчани са стоки и услуги, без да има достатъчно приходи за покриването им. Затова е необходимо да се намерят достатъчно средства с цел благоустрояването на града.

Общата картина на бюджета на община Стара Загора през 1998 г. е представена в таблица 9.

Таблица 9

Баланс на приходите и разходите на общинските бюджети през 1998 г.
Приходи (млн. лв.)		Разходи (млн. лв.)
Наличност в началото на 1998 г.	13,9	Неразплатени разходи от 1997 г.	23,8
Приходи през 1998 год.	1663,5	Разходи за 1998 год.	1711,7
Всичко приходи от тях:	1677,4	Всичко разходи от тях:	1735,5
- изхарчени през 1998 год.	1661,1	- покрити с приходи	1661,1
- наличност в края на 1998 г.	16,3	- неразплатени разходи в края на 1998 г.	74,4

От таблица 9 се вижда, че разходите на общинския бюджет са по-високи от приходите, което не позволява отделянето средства за инвестиране. Община Стара Загора инвестира в редица проекти, като средствата са придобити от приватизационния фонд и кредитни средста.

Резултатите от сравняването на изследваните общини със средното за страната състояние на местните бюджети са представени в таблица 10.

Таблица 10.

Сравнителни данни за бюджетния дефицит през 1998 год. в общините Стара Загора, Добрич и Крумовград
Бюджетен дефицит	Общо за страната	Стара Загора	Добрич	Крумовград
В процент от всичко разходи	3,35	10,71	3,44	1,73
В процент от всичко приходи	3,46	12,00	3,56	1,76
Прираст на дефицита за 1998 – 1997 год. (1997 г. = 100)	586,87	1048,40	158,14	-13327,55*
Прираст на дефицита за 1998 – 1997 год. (млн. лв.)	48,20	3,90	0,25	0,07
Прираст на дефицита за 1998 – 1997/разход за 1998 год. (в %)	2,78	9,69	1,26	1,74

* Крумовград завърши финансовата 1997 год. без неразплатени разходи и с наличност от 548 лв. В края на 1998 год. те възлизат на 89 026 лв., а паричните наличности са 15 991 лв.

Данните показват, че бюджетният дефицит е нараснал във всички изследвани общини. Дори община Крумовград, която започна годината с излишък, завършва с дефицит, тъй като тя е направила инвестиции в инфрастуктурни обекти. Нарастването на дефицита и неговото равнище са различни за отделните общини. Стара Загора е в най-тежко финансово състояние. Темпът на нарастване на дефицита е двойно по-голям в сравнение със средния за страната, а делът му към общинските разходи - 5 пъти. Като дял от бюджета Добрич поддържа дефицит, приблизително равен на средното равнище за страната, а делът на бюджетния дефицит в Крумовград е два пъти по-малък.

При изчисленията се вземат предвид само неразплатените разходи, т.е. нормативно нерегламентираният дефицит. Ако се добавят общинските задължения по дългосрочни заеми (надхвърлящи рамките на финансовата година), делът на дефицита стига до 4.2 % от бюджетните разходи средно за страната и 14.2 % за Стара Загора. Съответно прирастът за страната е 7.3 пъти, а за Стара Загора - 13.9 пъти. Всичко това показва, че за да се осъществяват инвестиционните проекти е необходимо да се организира събираемостта на данъците, да се ускори приватизационната процедура и т.н.

На практика натрупаният бюджетен дефицит през дадена година се отразява върху финансовото състояние през следващата финансова година. От тази гледна точка оценката на финансовото състояние за текущата година се изразява в реално изразходваните средства през нея, а влиянието й върху финансовото състояние през следващата година - с прираста на дефицита.

Всичко това води до извода, че през 1998 г. са действали фактори, допринесли за влошаване финансовия старт на общините през 1999 г. Тук се сблъскваме с фактор, който може да се формулира като недостатъчно добре функционираща система на взаимоотношенията “община - данъчна служба”. Основните проблеми са следните:

- Сроковете за приемане на общинските бюджети са изключително кратки. Обикновено данъчните служби не предоставят навреме своите прогнози за приходите на общините. Взаимоотношенията им с данъчните служби не са добре регламентирани и до голяма степен се определят от междуличностни отношения по места. В малките общини взаимодействието като правило е по-добро;

- Разнопосочност на интересите на общините и данъчните служби при разработване на прогнозите и приемане на плана за приходите.

Според Закона за общинските бюджети общината прави прогнози за очакваните приходи и приема собствен план за приходите. Съответното териториално данъчно управление (ТДУ) също прави свои прогнози и приема план за очакваните приходи. Най-често общините приемат сравнително висок план за приходите, който да им осигури повече средства за разпределение по дейности, финансирани от техните бюджети. От своя страна ТДУ нямат интерес планът за приходите да е завишен, защото изпълнението му ще е по-трудно. Противоположността на интересите на двете институции води до различни планове, достатъчно отдалечени от реалността. Това се потвърждава с данните от 1998 г. за собствените приходи.

Фактор за разминаване между планови и отчетни показатели са постоянните промени в хода на изпълнението на общинските бюджети. Те се дължат основно на взети на централно равнище решения за осъществяване на структурни промени във инвестираните от общините дейности, за финасиране на увеличаване на заплати и други. Новите разходни задължения на общините частично се покриват с увеличаване на техните субсидии. През 1998 г. инвестиционната програма на община Стара Загора е претърпяла пет промени – две поради структурни промени, една за основен ремонт на училища, една от допълнително превеждане на средства за социални помощи и една от покриване на задължения на общината към НЕК АД.

Както се вижда, нестабилността на общинските инвестиции има за източник не само недоброто планиране на централно равнище, но и решения за помагане на общини да покрият направени задължения - целево разплащане с НЕК АД. Различията между първоначалния план за размера на инвестициите и отчета общо за всички общини през 1998 г. надхвърлят 179 млн. лв., като за Стара Загора те са в размер на 2509 хил. лв., за Добрич - 1449 хил. лв., и за Крумовград - 428 хил. лв. Процентът на прираста към отчета средно за страната е 29.2 %, за Стара Загора - 23.3 %, за Добрич - 19.9 %, и за Крумовград - 13.5 %. Това се дължи главно на допълнително разпределените средства в резултат на формирания излишък в държавния бюджет.

Влошените икономически резултати рефлектират върху местните бюджети не само чрез намаляване на приходите, но и в посока към увеличаване на разходите за социални помощи. Например в община Добрич отчетните разходи за социални помощи надвишават първоначално планираните с 38 %, а в Крумовград - с 10 %.

8. Анализ на инвестициите на община Стара Загора през 1999 година

Общата картина на инвестициите през 1999 г. се базира на приетия общински бюджет. Представена е прогноза за годишните параметри на общинските бюджети. Обобщените резултати за страната са дадени в таблица 13.

Таблица 13

Баланс на приходите и разходите на общинските бюджети през 1999 год.
Приходи (млн. лв.)		Разходи (млн. лв.)
Наличност на 1999 год.	16,3	Неразплатени разходи за 1998 год.	74,4
Приходи през 1999 год. (план на общините)	1843,3	Разходи за 1999 год.	1785,2
Допълнителни приходи (субсидии)	26,7	Допълнителни разходи за 1999 год. (за работни заплати в образованието)	26,7
Всичко приходи	1886,3	Всичко разходи през 1998 год.:	1886,3
Намаляване на приходите от връщане на надвнесен данък	36,9	Очаквано покриване на разходите с приходите: - Разчети на ГУДА - Прогноза	1643,3 1672,2
Очаквани приходи: - План на общините - Разчети на ГУДА - Прогноза	1849,4 1643,3 1672,2	Неразпределени задължения в края на годината: - Разчети на ГУДА - Прогноза	243,0 214,1

Оценката на реалността на планираните от общините необходими разходи за инвестиции през 1999 г. се прави на базата на отчета от 1998 г., като са отчетени корекциите в разходните отговорности на местните власти. Техният сумарен ефект е отразен в държавната субсидия за общините.

При сравняването на планираните разходи за инвестиции за двете години показва, че прирастът на разходите за 1999 г. изцяло се покрива с този на държавните субсидии, т.е. с “признатото” увеличаване на местните разходни отговорности. Оттук следва изводът, че с приемането на инвестиционния проект не са залагали допълнителни или увеличени разходи. През 1998 г. се доставяха горива и се плащаше консумирана електрическа енергия на здравни и образователни заведения, финансирани от общините.

Резултатите от анализа на общинските инвестиции на изследваната община Стара Загора, спрямо останалите разглеждани общини, базирани на изпълнението на бюджета до 30 септември 1999 г., са представени в таблица 14.

Таблица 14 (в млн. лв.)

Сравнителни данни за инвестиционната програма през 1999 г.

в общините Стара Загора, Добрич и Крумовград

Средно за страната

Стара Загора

Добрич

Крумовград

Основни ремонти

Строителство

Реконструкция

Строително-монтажни работи

Подобряване на материалната база в образованието

Здравеопазване

112,9

311,4

418,0

368,3

168,6

123,4

110,3

311,6

100,7

113,8

0,029

0,593

113,5

49,9

409,3

301,4

2,001

1,278

10,9

41,6

50,5

88,9

0,141

0,169

Очакванията са Стара Загора да запази равнището на инвестиционните средства от миналата година – в границите на 10 – 12 %. В условията на липса на време и информация и под натиска на необходимостта за осигуряване на минимални разходи за инвестиране в общинските дейности местните съвети са принудени да приемат нереално високи планове за приходите.

Местните данъчни служби приеха занижени планове за приходите. На базата на изпълнението за деветмесечното на 1999 год., базирайки се дори на техните прогнози за годишния размер на собствените приходи на общините, различията на Стара Загора и Добрич с първоначалния им план са около 8 %. Крумовград е изключение. Коригираната прогноза на ТДУ е по-ниска от първоначалния план. Значително по-малки са различията през тази година и между размера на инвестициите и първоначалния план.

Таблица 15

Отклонения на очакваното изпълнение от първоначално заложените инвестиционни планове на общините и Министерството на финансите (първоначален план = 100)

Стара Загора

Добрич

Крумовград

Очаквано годишно изпълнение на собствените приходи към първоначалния план на:

- ТУДА

- Община

107,8

129,5

108,3

124,1

96,3

100,2

Отношение на размера на субсидиите на 30 септември 1999 год. към първоначалния план

105,7

106,7

103,4

Едновременно с предишните причини през 1999 г. се проявиха нови фактори, съдействащи за влошаване финансовото състояние на общините:

- Връщането на надвнесени данъци придоби големи размери и се формира като сериозен проблем за местните бюджети.

- След приемането на Закона за държавния бюджет и местните бюджети общините се натовариха с нови разходни задължения.

Проблемите през последните години се наблюдава спад в инвестирането в социалната сфера. В рамките на държавната субсидия за общините се формира целева субсидия за социални помощи, която представлява 50 % от необходимите средства по прогнози на Министерството на труда и социалната политика и Министерството на финансите. Общините бяха задължени да гласуват собствени средства в размер най-малко на сумата на целевата субсидия, т.е. останалите 50 %. На практика потребностите са много по-големи, а няма механизъм, който да осигурява актуализация на инвестиционната програма за социалната сфера. Причина за много по-ниския дял на инвестиционните средства в покриването на разходните потребности от социални помощи се корени в нереалната база за определянето им. През ноември 1998 г. е приет нов по-либерализиран Правилник за социално подпомагане (ПСП), който обхваща по-голям контингент подпомагани. Увеличени са коефициентите за самотни родители, хора с увреждания и учащи се деца, което води до нарастване размера на помощите по ПСП. Промените в нормативната база водят до по-големи разходи за общините, без за това да се осигуряват допълнителни средства.

Основните изводи от анализа на общинските инвестиции през 1999 год. са:

- Силно увеличаване на бюджетния дефицит като резултат от необързването на разходните отговорности на общините с приходите за техните бюджети. От изследваните общини Добрич следва националните тенденции, докато влошаването на финансовото състояние на Стара Загора и Крумовград се дължи на изплащане на стари задължения.

- Поява или засилване действието на фактори, водещи до нови финансово неосигурени разходи за общините.

- Необвързване на националната социална политика с разполагаемите инвестиционни ресурси и реално неосигуряване на 50 % от необходимите средства за изплащане на социални помощи чрез инвестиционната програма.

- Силно намаляване на допълнителните субсидии от републиканския бюджет за покриване на разходни задължения на общините, каквито е имало предходните години.

9. Препоръки за решения

Правителството няма възможност да покрие очертаващия се през 2000 година местен дефицит, без да наруши изискванията на МВФ. Данните показват, че продължаването на практиката от 1998 и 1999 г. ще има като резултат увеличаване на дефицита в аритметична прогресия, което заплашва да се намалят средствата за инвестиции. От тази позиция предприетите мерки за “затягане на финансовата дисциплина”, изразяващи се в отнемане възможността на общините да правят разходи, съобразени с гласуваните, а не с реално очакваните приходи, може да се приемат като добри, но само ако са първа стъпка към решаване на проблема с дефицита. Общините не могат сами да изпълнят инвестиционната програма и да обновят инфраструкурата на района, колкото и да го желаят, защото немогат да въздействат върху по-голямата част от причините, пораждащи дефицит на бюджета. Основните препоръки, които могат да се направят са основно в две главни насоки:

- създаване на ясни правила при организацията на общинските инвестиции;

- повишаване правомощията на общините да въздействат и да поемат отговорност за решаване на проблемите, свързани с инфраструктурните подобрения.

Не бива да се допуска предварително нерегламентирано поемане от държавния бюджет на общински задължения. За постигането е необходимо да се опрости формулата за разпределяне на държавните субсидии за общините. Тя трябва да бъде по-прозрачна, стабилна и предсказуема:

- Размерът на държавните субсидии да се определи като отношение към брутния вътрешен продукт или консолидирания държавен бюджет за поне тригодишен период.

- Да се подобри планирането, като не се допускат структурни промени (прехвърляне на допълнителни отговорности на общините) в течение на финансовата година, които водят до разпределяне на допълнителни общи субсидии.

- Размерът на целевата субсидия за социални помощи да е отворен и периодично (поне в средата и в края на годината) да се актуализира, така че да осигурява реално 50 % от необходимите средства на общините.

- Да не се допуска трансформиране на целеви субсидии в общи.

- Да се въведат обективни критерии за разпределяне на целевите субсидии за инвестиции.

Гарантиране в определени граници размера на приходите от споделени данъци:

- Данъчните служби да създадат регистри на всички данъкоплатци. Техните планове да се разработват на база “облог”, т. е. колко приходи от споделени данъци трябва да
бъдат събрани, като се имат предвид броят на данъкоплатците, данъчната база и ставките на отделните данъци.

- Общините да бъдат компенсирани с размера на недосъбраната сума от споделени данъчни приходи през годината, което може да стане чрез допълнителна субсидия.

- Да се разработи механизъм за компенсиране спада на приходите от споделени данъци в резултат на структурната реформа, което може да стане с допълнителна субсидия.

Друга насока е за повишаване на правомощията и отговорностите на местните власти. В момента законодателството и централната изпълнителна власт определят размера на държавната субсидия, размера на споделените данъци, размера на местните данъци, границите, в които трябва да се движи размерът на част от местните такси. По отчетни данни от 1998 г. това прави около 92.5% от всички общински приходи. Тези правомощия на държавата я правят отговорна за финансовото състояние на общинските бюджетни приходи и оневиняват местните ръководства за липсата на пари. Увеличаването на правомощията на общините в тази насока ще доведе до повишаване на тяхната отговорност за размера на приходите.

Увеличаване правомощията и отговорностите на общините за размера на приходите в техните бюджети:

- Да се предоставят данъчни правомощия на общините по отношение на местните данъци. Те трябва да имат право да въвеждат нови местни данъци и да определят ставките върху единна и определена от държавата данъчна база.

- Да се предостави правото на общините да определят напълно свободно вида и размера на местните такси и да въвеждат нови.

Обвързване на отговорности за финансиране с правомощия за управление и контрол. В сферите на споделена отговорност - образование, здравеопазване, социално подпомагане, се наблюдава силна асиметрия между права и отговорности на общините. Те покриват разходите на заведенията в тези сфери, а съответните министерства назначават директорите и определят размера на заплатите. Не може да се очакват ефективни действия от общините при условие, че нямат правомощия да влияят върху начина на използване на средствата. Възможното решение е да се разделят обектите в тези сфери: на централно финансирани и управлявани и на местно финансирани и управлявани. Това на практика означава премахване на системата на споделена безотговорност. В обектите и сферите, които общините ще продължават да финансират, трябва да получат права да назначават и уволняват персонала, да определят размера на заплатите му, да определят и контролират всички други текущи и инвестиционни разходи.

ТРЕТА ГЛАВА

РАЗРАБОТВАНЕ НА СТРАТЕГИИ ЗА ОБЩИНСКИ ИНВЕСТИЦИИ

10. Формиране и разработване на стратегии за инвестиране в община Стара Загора

С приемането на Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/ се дадоха големи правомощия на общинските органи и власти. Новите условия изискват от общинската управа и нов подход при разработването на стратегии за инвестиции. Стратегията включва онези общински дейности, които са субсидиране от държавния бюджет (здравеопазване, образование, култура, комунално-битово стопанство, териториална инфраструктура) и на които общината може да влияе. При централизираната планова икономика общинската администрация имаше управленски функции, които позволяваха да събират база от данни за икономиката на територията и да оказват съществено направляващо значение в развитието на общината.

10.1. Стратегия за инвестиране в опазването на околната среда

В региона на Стара Загора има промишлени фирми, които замърсяват околната среда. От тях се събира такса за количества изхвърлени промишлени отпадъци. Тази такса е предназначена да наложи социална цена за определен вид дейности непосредствено върху онези, които се ползват от тях. Така например, строителният предприемач може да бъде принуден да плати компенсационна такса върху цената на разширяването на определени местни услуги, като пътища, ВиК и др. Друг вид важна такса е тази за канализационните отходни води така наречената "отточна" такса. Тя се налага на фирми във връзка с причинени от тях замърсявания на околната среда. Ето защо е необходимо общинските инвестиции да бъда съобразени с опазването на околната среда. Идеята е, че тези проекти със стимулиращо въздействие представляват най-ефикасния начин за намаляване на замърсяването.

При формирането на стратегиите кмета на града и общинския съвет залагат на следните приоритети:

- Стимулиране на частния бизнес във всички сфери и дейности. В края на 1999 год. на местната администрация в община Стара Загора действат 16624 фирми. От тях с преобладаваща частна собственост са 16521, като еднолични търговци са регистриране 12342.

- Насърчаване на чуждестранните инвестиции.

- Община Стара Загора има шансове за постъпване и набиране на инвестиции. Предвижда се разработка на проект за изграждане на? автомобилен път. Ще се кандидатства за заем от програмата “PHARE” и предприсъединителните фондове на Европейския съюз.

10.2. Стратегия за развитие на градообслужващата сфера /общинска икономика/.

След въвеждането на валутния борд се забелязва стабилизиране на икономиката в община Стара Загора. Стратегията за развитие на общинската икономика предвижда създаване на благоприятни условия за функциониране на местните фирми /от промишлеността и сферата на услугите/. Индустриализацията на района се съпровожда от прогресивни изменеия в отрасловата и териториалната структура на промишлеността.

При преструктурирането на общинската икономика могат да се подпомогнат множество общински дружества и фирми от различни отрасли. Това инвестиране има различен акцент – с оглед на социалната значимост на дейността на финансираните дружества, за увеличаване на икономическата и финансовата стабилност, за подобряване на градската инфраструктура и т.н.

Общината търси начини да оздрави енергийния комплект “Марица-Изток”, тъй като той е от особено голямо значение за района. Водят се непрекъснати преговори със инвеститори за подобряване на условията на труд и техниниките в комплекса. Разработват се планове за повишаване на добива на въглища и разширяване на топлофикационните и електроцентрали.

В областта на търговията и услугите може да се посочи дейността на широко известния в цялата страна кооперативен пазар. Влагат се инвестиции за разширяването му и неговата дейност ще се обогатява.

10.3. Приватизационна стратегия

Основната особеност на приватизационния фонд е необходимостта средствата, придобити от приватизацията, да се използват за инвестиции. Посочените приходи постъпват по сметка на общински съвет, открита съгласно чл. 6. ал. 2 от ЗППДОП. Разпоредбата на закона гласи, че средствата, които са получени от продажбата на дълготрайни материални активи, не трябва да се използват за оперативни разходи. Община Стара Загора не само че има възможност да прави самостоятелна политика с тези средства, но в почти всички направления тази политика е низ от нови практики, които се възприемат и мултиплицират от останалите български общини.

Приватизацията на общинските обекти влияят както пряко, така и косвено върху общинските инвестиции. Прякото влияние се определя от постъпленията, които се получат в Общинския приватизационен фонд и част от тях се отделят за подобряване и разширяване на градстката инфраструктура. За участие на фонда във финансиране на инвестиционни проекти и за придобиване на дълготрайни материални активи са оползотворени 35%. Участието на Фонда във финансирането на конкретни обекти и за придобиване на дълготрайни материални активи в съответствие с общинската програма е ограничено, от една страна, от наличните приходи по това перо и от възможностите да бъдат реализирани основните принципи в това направление при висока инвестиционна активност, а именно:

- Обектите да се финансират изцяло със средства на Фонда;

- Да бъдат завършени и въведени в експлоатация;

- Да е налице икономическа вътрешна възвръщаемост на проектите или непосредствен социален ефект.

За текущи инвестиции (Портфолио на фонда), средствата по това направление позволяват да се реализира възобновяемият характер на Фонда чрез участия в доходоносни предприятия, формиране на инвестиционен портфейл от ценни книжа и т.н.

Общината е направила инвестиции за аварийно-възстановителните работи, при партньорство с националните фондове за възстановяване на аварии и природни бедствия. Инвестиционният резерв на общината е гаранция за бързо реагиране в случайн на пожар, наводнения и др. За инвестиционен резерв на фонда (за неотложни непредвидени нужди с инвестиционен характер) са предвидени 10%. За компенсационен резерв (за неотложни непредвидени нужди за погасяване на задължения на общински предприятия) - 7%.

Проектите, които са финансирани от фонда за периода 1995 – 1999 година, са общо 29. От тях 16 са с безвъзмездно финансиране, а 13 - заемо- образно. Някои от по-важните са:

/В нови лева/

Име на обекта	Размер на финансиране	ДМА
Покриване на участието на Общината в размер на 7% от капитала на Столична общинска банка АД до размер 1 300 000	717 550	Портфолие
За финансиране купуването на медицинска апаратура за общинските болнични заведения	2 361 000	Инвестиции и придобиване на ДМА
Изпълнение на програма на енергийния комплекс “Марица – Изток”	1 500 000	Инвестиции и придобиване на ДМА
Реконструкцията на автомобилните пътища и ж.п. линията	1 472 300	Инвестиции и придобиване на ДМА
За реконструкцията на подлези на територията на Стара Загора	710 000	Инвестиции и придобиване на ДМА
Закупуване контейнери за смет	219 400	Инвестиции и придобиване на ДМА

Пряко влияние на приватзационния процес върху инвестициите на общината има върху архитектурата на града, неговите символи и градския дизайн – вложени са инвестиции за проекти, като възстановяването на черквата “Св. Георги”, градските подлези и др.

Повечето от фирите с общинско участие вече са приватизирани. Останалите около 10% неприватизирани фирми са предложени за включване в процедура на приватизацията. Проблема с тях, е че голяма част имат големи задължения към НЕК, ВиК и топлофикацията. Сериозната задълженост отблъсква потенциалните купувачи. Като изход от създалата се ситуация общинската управа вижда триъгълни схеми за уреждане на задълженията между НЕК, ВиК и топлофикация. Като се отчита стратегическото разположение на Стара Загора се очаква сериозен наплив от чуждестранни инвеститори /предимно от Гърция и Турция/.

10.4. Стратегия за развитие на инфраструктурата

Инфраструктурните проекти включват следните програми:

1. Финансиране на водоснабяването на града и общината от общинската хазна и чрез заеми от Световната банка и Европейската инвестиционна банка.

2. В тази стратегия са включени мероприятия за подобряване и оптимизиране на бизнес-средата. Тук се включват следните мероприятия:

- Развитие на борсовата търговия. Предвижда се откриването на зеленчукова борса в околностите на града.

- Стимулиране на бизнес услугите в района и общината. Във връзка с това се въвеждат преференциални такси за този вид дейности.

- За да разкриват повече работни места се намалява броя на лицензите и разрешението за започване на малък и среден бизнес.

В областта на разработването на общински стратегии на град Стара Загора са набелязани следните приоритети към 2005 год.

- Осигуряване на финансовата самостоятелност на общината, т.е. търсене на по-голяма финансова независимост от републиканския бюджет. Това се касае не само за община Стара Загора, но и за останалите общини;

- Привличане на инвестиции чрез по-широкото участие на
наши и чуждестранни икономически субекти, привлечени чрез приватизация;

- Концесиониране на общинска собственост, създаване на смесени дружества и осигуряване на смесено финансиране от Общинския приватизационен фонд и външни финансови контрагенти;

- Увеличаване на дела на реалните приходи в бюджета на общината чрез директни сделки с общинско имущество, актуализиране на размера на общинските наеми и повишаване събираемостта на общинските данъци и такси;

- Оптимизиране на управлението на общинската собственост с минимален добре обучен ръководен състав, отличаващ се с добросъвестност и лоялност към принципала;

- Намаляване на загубите в общинската икономика, базиращо се на ефективен финансов контрол и рестрикция във всички неефективно работещи общински предприятия;

- Запазване на контрола на общината само върху добре работещи предприятия с общинско имущество и упражняващи дейност със значителна полезност за общинското население;

- Пълна идентификация и паспортизация на всички общински предприятия, фирми и дружества. Създаване на подробна база данни с паспорт за всяка наблюдавана стопанска единица в общината;

- Прецизно и бързо правно дефиниране на недвижимото имущество в стопанските единици, базирано на Закон за общинската собственост;

- Анализ и квалификация на предприятията общинска собственост от гледна точка на правния им статут; значимостта им за общината; отрасловата им принадлежност и дейности; финансово състояние; анализа на състоянието на дейността им; класифицирането на стопанската единица като печеливша, губеща, субсидирана или извънбюджетна; възможност за преобразуване, преструктуриране, приватизация, сдружаване или ликвидиране;

- Създаване на експертен съвет, съставен от известни специалисти, подчинен на кмета и на заместник-кмета, занимаващ се с разработването и прилагането на финансово-икономически оздравителни програми за развитие на общинските предприятия.

Осигуряване на по-висока доходност и нереални приходи в бюджета на общината чрез:

- приватизация на общинска собственост с приоритет на сделките с ефективно плащане пред тази с разсрочено плащане;

- намаляване на бюджетните и субсидиращи ангажименти на общината към слаборазвиващите се и губещи предприятия;

- приватизация на цели обекти или части от тях, включително и незавършено строителство;

- намаляване до пълното оттегляне на общината от нерентабилни дейности и най-вече от несвойствените дейности, свързани с търговия и услуги.

11. Взаимоотношенения на Общинския бюджет с Търговските Банки и други финансови институции

Общината като всяко друго юридическо лице е в правото си да извършва всички операции и сделки, които извършват юридическите лица. При тези сделки Общините могат да ипотекират в търговските банки общинска собственост с цел отделне на по-големи инвестиции. Те могат да обезпечават и гарантират ползвани банкови заеми с бъдещи приходи по Общинския бюджет, но само ако заемите са със срок до края на бюджетната година.

Когато общините ползват по-дългосрочен кредит обезпечаването става само с ипотека или залог. Общините имат право да ползват валутни кредити от чужди банки, но само при наличие на държавни гаранции. Държавните гаранции по тези заеми се дават от министъра на финансите. Когато до изтичане на мандата на общинския съвет остават по-малко от 6 месеца той не може да предприема следното:

- да взема решение за ползване на банков заем;

- не може да емитира Общински облигации;

- не може да отпуска общински заем на друга Община в края на мандата.

Освен от банките общинските съвети могат да ползват заеми по договор от всяко друго юридическо лице – предприятие, фондация, търговско дружество.

От посочените юридически лица общинските съвети могат да получават и безвъзмездни помощи. В Закона за данък печалба и в закона за данък общ доход се предоставя данъчно облекчение на юридически лица и едноличните търговци, които правят дарения в полза на Общините. Тези дарения могат да постъпят или в бюджета на Общините или в извън бюджетните сметки, за какво ще се ползват определя дарителя.

Нов алтернативен инструмент за финансиране на общини по дейности е в сферата на енергийната ефективност, представен от Центъра за енергийна ефективност, нестопанската организация “Енефект” и американската фирма “Електротек консептс”. Финансовият механизъм е част от проект за общинска инициатива за енергийна ефективност. Основната цел на проекта е осъществяване на плавен преход от безвъзмездно финансиране на общините чрез помощи от международни програми към комерсиализация на дейностите по енергийната ефективност.
Американската служба за предоставяне на кредити за развитие (DCA) съвместно с Американската агенция за международно развитие (USAID) имат възможност да гарантират до 50% от кредитите, които български общини заемат от банките. Бюджетът на DCA, определен от USAID за настоящата година, възлиза на 7.5 млн. долара. При това положение общините ще трябва да предоставят гаранции за останалите 50% от кредита. Това ще ги облекчи, а сигурният гарант ще позволи да се прескочи основната финансова пречка при получаване на банкови кредити.

Международната практика е показала, че проектите за енергийна ефективност са печеливши, с период на изплащане между четири и пет години. Достъпът до изгоден банков заем е сериозен проблем, а той може да бъде решен чрез първокласната гаранция на DCA.

Гаранцията не е обвързана с внос на американско оборудване. Единственото изискване по отношение на заемите е лихвеният процент да бъде по-висок от този на американските държавни облигации (малко повече от 5.88%) и да е по-малък от вътрешната норма на възвращаемост, която варира при различните проекти.

Проведени изследвания показват, че в България изразходваната енергия за единица произведен продукт е често 7-8 пъти по-голяма от тази в развитите страни. Това само по себе си показва, че потенциалът за енергоспестяващи дейности в страната е огромен. Със сравнително малки инвестиции в енергоспестяващи дейности могат да се постигнат сериозни резултати въпреки относително ниските цени на електроенергията в България. Международната практика и анализът на ситуацията в България са показали, че икономията на енергия, която общините ще реализират, е по-голяма от сумите по обслужване на дълга, което е предпоставка за наличие на положителен паричен поток за общините.

Друга алтернативна възможност за финансиране на проекти за енергийна ефективност е създаването на частни или общински енергоспестяващи компании (Energy Saving Companies или ESCO компании), които могат да финансират проект със собствени средства или да потърсят банков кредит, като носят съответния риск. Те се разполагат между топлоснабдителната, електро- или водоснабдителната компания и общините, а постигнатите икономии се разделят между фирмата и общината.

Въпреки че държавните средства не достигат, възможно е както под външен натиск, така и поради осъзната необходимост тези непосилни за българския бюджет суми да бъдат набрани по модерни алтернативни начини.

12. Съвременни тенденции и перспективи за развитие

Съвременното държавно и местно управление непрекъснато е подложено на предизвикателството на бързо променящите се национални и международни условия. Администрацията на всички нива на управление постоянно се намира в процес на усъвършенстване и приспособяване към заобикалящите я промени.

Нарастващата интернационализация, децентрализация, технически и технологически новости изискват гъвкавост и оперативност в организационните структури, функциите, състава, моделите и методите на действие на държавната и местната администрация, поради което е необходимо влагане на повече средства. Нови социални фактори влизат в сферата на държавното и местното самоуправление: електронните технологии изменят характера на държавната служба; промените в демографските структури налагат много сериозни изисквания към обслужването на населението, появяват се непредвидени здравни и екологични проблеми. Ето защо общинските инвестиции играят особено важна роля за отстраянването на проблемите и усъвършенстване на общинските дейности и обекти.

Съвременната тенденция към децентрализация ще съживи интереса към местното самоуправление. Вниманието ще се фокусира върху ролята на общините при планирането, определянето на политиката и развитието на територията и мобилизацията на ресурсите. Тази роля засилва тенденцията общините да придобиват все по-голяма независимост, защото това дава възможност функциите, имащи национално значение, да се изместят до нивата, които са по-близо до населението.

Чрез инвестирането общинското управление съумява само да развива административните си възможности и да увеличава способността си за анализ на развитието и определянето на приоритетите в него. Общините трябва да могат да формулират политиката на икономическото си развитие в съответствие с техните правомощия и териториалните им ресурсни възможности.

Самофинансирането е специфичен начин за финансиране и инвестиране, чрез които със собствени средства се осигурява непрекъснатост на дейностите, обновяване на дълготрайните активи и осъществяване на дадена инвестиция. Самофинансирането може да се разглежда и като съвкупност от операции, посредством които със собствени средства се решават задачите.

Заключение

Разработването на стратегии за инвестиции от общините е сложен организационен процес, който включва голям брой етапи и операции. При тях нейните компоненти /цели, анализ и проекти за решения/ се напасват и уточняват чрез взаимодействие.

Както всеки стопански субект, така и общината се нуждае от необходими средства за инвестиции. Процеса на формиране на стратегии за инвестиране включва – целеполагане, оценка на наличните ресурси и практическото им изготвяне. В този процес се включва голям брой специалисти /служителите на общината и външни специалисти/. Важно значение за общинската дейност имат общинските инвестиции за развитие на общинската икономика и приватизационна стратегия за развитие на инфраструктурата.

Въз основа на изложения материал в дипломната работа могат да се направят следните изводи и заключения:

- Общинките инвестиции имат особено важен характер за подобряване на инфраструктурните обекти, обектите на образованието и здравеопазването на община Стара Загора.

- Община Стара Загора се нуждае от различни източници за набиране на средства за инвестиции при осъществяването на дейността си. Основните приоритети при разработването на общинските стратегии за инвестиции са: ускорена реституция и приватизация; екологизация и благоустройство на жизнената среда; насърчаване на чуждестранните инвестиции и т.н.

- Община Стара Загора среща редица проблеми при инвестирането в обектите, поради липсата на добра организация и осъществяване на инвестиционната дейност.

- Стратегическото разположение на града и региона са предпоставка за развитие на инфраструктурни проекти и привличане на сериозни инвестиции

Използвана литература

1. Списание “Ранно сигнализиране”, Ноември 1999 год., издадено от Фондация “Отворено общество” – София, по програма за превантивни антикризисни дейности

2. Цанков, В., “Местното управление на Република България. Организационно-правен аспект”, издателство “М-8-М”, София, 1999 год.

3. Къндева, Панайтова, “Общини, общински дейности в развитите страни”, Университетско издателство “Св. Климент Охридски”, София, 1994 г.

4. Адамов, Лилова, Захариев, “Инструменти за финансово управление на фирмата”, Свищов, 1994 г.

5. Ненков, В., “Самофинансиране на фирмата”, Академично издателство “Ценов”, Свищов, 1993 г.

6. Адамов, Лилова, “Техники за финансиране на фирмата”, Свищов, 1992 г.

7. Ървин, О., “Формиране на бюджета – съвременни теории и техники. Управление и администрация на общините”, София, 1998 год.

8. Каменов, К., Живков, Н., “Управление на общината”, Академично издателство “Ценков”, Свищов, 1996 год.

9. Георгиев, Л., “Общинско самоуправление и администрация”, София, 1991 год.

10. “Общинско самоуправление в Европа”, Фондация “Янко Сакъзов”, София, 1992 год.

11. Митов, Ал., “Собственост, инвестиции, приватизация”, Издателства къща “Дъга”, том ІІІ, София, 1998 год.

12. Георгиев, Л., “Регионална икономика”, издателство “Стопанство”, София, 1998 год.

13. Генешки, М., Георгиев, Л., “Регионална икономика”, издателство “Стопанство”, София, 1996 год.

14. Цанков, В., “Местното управление на Република България”, идателство “М & М”, София, 1999 год.

1 Всички използвани данни в дипломната работа имат за източник Министерството на финансите

2. Общински бюджети

Графика 1

Видове разходи

ВТОРА ГЛАВА

Баланс на приходите и разходите на общинските бюджети през 1998 г.

10.1. Стратегия за инвестиране в опазването на околната среда

10.2. Стратегия за развитие на градообслужващата сфера /общинска икономика/.

10.3. Приватизационна стратегия

10.4. Стратегия за развитие на инфраструктурата

Copyright © 2002 - 2024 Helpos.comАрхив от реферати, курсови работи, дипломни работи, есета

Copyright © 2002 - 2024 Helpos.com
Архив от реферати, курсови работи, дипломни работи, есета